一套新的规则正在成形，中国企业正逐步被挡在欧洲关键技术与工程项目之外。
文/毕研韬
在过去相当长一段时间里，欧盟对外经济与科技合作总体保持开放姿态，中国企业和科研机构广泛参与欧洲市场与科研网络。然而，近两年欧盟在科研、产业与基础设施等多个层面持续调整规则，对中国的参与空间进行结构性收紧。这一变化并非单一政策所致，而是通过不同制度工具叠加形成的一种系统性趋势。
三项关键机制：科研、产业与工程的制度收紧
当前欧盟针对关键领域的政策调整，主要体现在三个层面。
首先，是欧盟旗舰科研计划“地平线欧洲”（Horizon Europe）。该计划覆盖2021年至2027年，总预算约955亿欧元，是全球规模最大的公共科研资助体系之一，涉及基础研究、技术研发与创新转化等多个环节。
其次，是欧盟委员会提出的“工业加速法案”（Industrial Accelerator Act，IAA）。该法案主要面向新能源、电池、储能、电网设备等战略性产业，目标是提升欧洲本土制造能力，减少对外依赖。
第三，是围绕关键基础设施逐步形成的一整套安全与监管机制，涵盖5G通信网络、电力系统、数字基础设施以及关键数据系统。这一部分并非单一立法，而是通过外资审查、供应链安全标准、网络安全政策等多项措施共同构成。
这三类机制分别对应科研合作、产业发展与工程实施三个层面，共同构成当前欧盟对外经济技术政策调整的基本框架,都深度影响中国企业在欧洲的发展空间。
科研领域：从开放网络到“选择性合作”
在“地平线欧洲”框架下，欧盟对外合作采取“关联国”与“非关联国”的分层机制。中国并未获得类似部分欧洲国家那样的“完全关联”地位，其参与需逐项审批。
更为关键的是，欧盟在该计划中引入了明确的“敏感技术”划分，对部分领域实行限制性准入。这些领域主要包括人工智能、半导体与先进计算、量子技术以及通信网络等。
在这些方向上，中国科研机构往往难以参与核心项目，尤其是在涉及关键技术路径与数据资源的项目中，排除性更为明显。相对而言，在气候变化、生态保护、农业等公共性较强领域，合作仍然存在，但通常局限于非核心环节。
这一变化意味着，科研合作正在从以学术开放为基础的网络结构，转向以安全与竞争为导向的分层结构。知识流动不再完全依赖学术共同体内部规则，而日益受到政策边界的约束。
产业与能源项目：制度构建中的“预期性限制”
“工业加速法案”目前仍处于立法进程之中，但其政策方向已较为明确。
该法案重点针对新能源与工业制造领域，提出一系列可能影响外部企业参与的制度安排，包括：
一是强化本地化要求，例如在生产、供应链布局及就业方面提高欧盟本土占比；
二是在公共采购中设置倾向性规则，优先支持欧洲企业；
三是引入附加审查机制，对来自特定国家的企业进行更严格评估。
尽管这些措施尚未全面落地，但其影响已经开始显现。对于企业而言，政策预期本身已构成重要约束：在投资、设厂或参与项目时，需要提前评估未来合规风险。
从结构上看，这类政策并不直接以“排除”为表述，但通过制度设计改变竞争条件，从而在实际效果上对部分外部企业形成限制。
关键基础设施：分散规则下的现实性收紧
相比科研与产业政策，基础设施领域的变化更具现实约束力，但呈现出明显的“分散化”特征。
欧盟近年来通过多种工具强化关键领域的安全控制。例如，在5G网络建设中推动成员国限制被认定为“高风险”的供应商；通过外资审查机制，对涉及能源、电力及数据系统的投资进行安全评估；在数字与能源基础设施中不断提高供应链安全与合规标准。
这些措施并未统一指向某一国家，但在实际操作中，对中国企业的影响较为集中。在部分成员国，中国企业在通信设备、电力项目或数字基础设施中的参与明显减少。
其运作逻辑并非直接禁止，而是通过提高技术标准、审查门槛与合规成本，使部分企业在制度环境中失去竞争优势，从而形成“事实上的排除”。
三种结构性后果正在显现
如果将上述三类机制放在同一框架中观察，可以看到欧盟政策调整正在带来更深层的结构性影响。
首先，在技术体系层面，全球科技合作可能加速走向分层甚至分轨。随着欧盟在人工智能、半导体、通信等关键领域设定合作边界，中欧之间的技术标准、研发体系与创新网络可能逐步分离。科研合作从原有的全球网络，转向更具区域性或阵营特征的结构。
其次，在产业格局层面，效率与安全之间的权衡正在发生变化。限制中国企业参与，意味着欧盟在一定程度上放弃成本与规模优势，可能导致项目成本上升、建设周期延长以及技术扩散速度下降。但从政策设计来看，欧盟更强调供应链的可控性与安全性，即以“韧性”替代“效率”成为优先目标。这一取向如果持续，将推动全球供应链从高度一体化走向区域化重构。
再次，在认知与制度层面，合作框架正在被风险框架所取代。科研、产业与基础设施原本属于开放合作领域，如今被持续纳入安全评估体系之中。这不仅改变了具体政策，也改变了政策制定的逻辑——安全因素在决策中的权重显著上升，经济与技术问题被不断“安全化”。一旦这一框架稳定下来，即使没有具体冲突，限制措施也可能成为常态。
毕研韬系海南大学国际传播与艺术学院教授、察哈尔学会高级研究员。本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构之立场。
