国际传播为什么投入不断增加，传播声量持续扩大，却未必能够有效改善外部认知？一个重要原因是，我们对制度如何影响外部认知、信任与行为关注不足。
作者：沈砚秋 | 发布时间：2026年10月12日
国际传播不仅是讲述一个国家的故事，还要让外部世界理解这个国家如何运行、如何处理问题、如何履行承诺，以及如何与其他国家相处。对中国而言，国际传播要实现从声量增长到影响力提升的转变，需要突破传统的内容中心思维，将制度本身纳入传播理论的核心。
制度传播，正是值得深入探索的一个实践路径。
一、为什么需要制度传播？
长期以来，我国国际传播实践较为重视内容生产、渠道建设、平台拓展和话语创新。这些工作不可或缺，但它们主要解决的是信息如何生产、如何抵达受众的问题，尚不能充分解释传播如何转化为信任、合作与长期影响力。
现实中的国际认知并非单纯由信息决定。外部受众判断一个国家，既会听其如何介绍自己，也会观察其制度如何运行、政策是否稳定、承诺能否兑现、规则是否透明，以及相关行为是否符合其预期。
例如，一个国家可以通过宣传材料介绍其营商环境，但外国企业的最终判断往往还取决于市场准入是否清晰、政策执行是否稳定、合同权益能否得到保障、争议是否存在可预期的解决机制。前者是关于营商环境的信息，后者则是营商环境通过制度运行向外界传递的信号。两者相互关联，却不能相互替代。
如果传播内容与实际制度运行一致，制度实践就能为传播提供持续的证据；如果二者存在明显落差，传播投入越大，外部受众反而可能越关注承诺与现实之间的差距。
因此，国际传播面临的一个根本问题是：我们是否过于重视如何表达，而相对忽视了什么样的制度实践能够形成可信的传播信号？
制度传播的意义，正在于将这一问题纳入国际传播的理论视野。
二、什么是制度传播？
毕研韬在《海南自贸港国际传播：理论框架与行动原则》中提出以制度传播思维取代传统的“政策外宣”模式，强调传播行为与制度设计的互动耦合，并尝试将国际传播嵌入全球治理体系。该文发表于2025年《海南师范大学学报（社会科学版）》第4期。
在此基础上，可以将制度传播界定为：制度通过规则设计、政策执行、治理实践及其相关信息的流动，持续向外部主体传递信号，并影响其对制度运行、行为预期和合作条件的认知过程。
这一界定包含三个基本认识。
第一，制度本身具有传播属性。制度不仅配置权利、责任和资源，也会向外部主体传递有关行为边界、利益安排和未来预期的信息。制度的透明度、稳定性和执行方式，都可能成为外部判断的依据。
第二，传播与制度运行相互作用。制度决定了传播能够提供哪些可信证据，传播则影响外部主体如何理解制度、评估制度及其适用条件。制度传播是制度实践与外部认知之间的互动过程。
第三，制度传播的效果需要通过外部主体的判断和行为加以考察。受众是否理解相关规则，是否能够验证有关承诺，是否愿意据此做出投资、合作或其他行动选择，比单纯统计信息发布量更接近制度传播的实际效果。
由此，制度传播不等于介绍制度，也不等于将制度宣传得更有吸引力。它研究的是制度如何成为一种持续的传播信号，以及这种信号在什么条件下能够产生可信度、可预期性和合作价值。
三、制度传播与传统国际传播有何不同？
制度传播并不是否定内容传播、品牌传播或战略传播，而是要改变对国际传播作用机制的理解。
传统内容中心模式主要关注传播主体说了什么、通过什么渠道传播，以及有多少受众接触相关信息。
制度传播则进一步追问：信息所描述的制度是否真实运行？受众能否验证相关信息？制度安排是否能够回应外部主体的实际关切？制度实践能否形成稳定的行为预期？
两种思路的差别，不在于是否需要讲故事，而在于故事与现实之间是什么关系。
内容传播可以使外部受众知道一个国家的政策，制度传播则需要使其理解政策所依托的规则及其实际运行方式。
品牌传播可以形成某种总体印象，制度传播则关注这种印象能否得到持续的实践支持。
战略传播可以协调传播与战略目标，制度传播则进一步考察制度本身如何参与意义建构、信任建设和合作关系的建立。
因此，制度传播不是对传统传播工具的简单增加，而是将制度从传播所描述的对象，提升为传播过程中的重要构成因素。
四、制度如何转化为国际影响力？
制度传播需要进一步回答一个机制性问题：制度运行如何影响外部认知，并最终影响国际行为？
这一过程可以从四个相互关联的环节加以分析。
第一，制度产生信号。规则是否透明、政策是否稳定、程序是否公平、承诺是否兑现，都会向外部主体传递有关制度特征的信息。这些信号既可能来自正式文件，也可能来自具体交易、公共服务、争议处理和长期合作经验。
第二，外部主体解释信号。不同国家、组织和个人具有不同的利益、知识背景与价值预期。同一项制度安排，在不同环境中可能产生不同解释。制度具有某种客观特征，并不意味着外部受众必然按照制度设计者的意图理解它。
第三，受众形成判断。外部主体会结合自身经验、既有认知和其他信息来源，判断相关制度是否可靠、是否可预测，以及是否符合自身利益。此时，制度的可验证性和实际表现，往往比单纯的自我评价更有解释力。
第四，判断影响行为。在一定条件下，外部主体对制度的理解与评价可能进一步影响其投资、贸易、人员往来、技术合作和长期交往。但认知变化并不必然转化为行为变化，实际利益、法律约束、政治关系和替代选择也会发挥作用。
由此可以提出一个值得检验的理论命题：制度传播的效果，不仅取决于信息的覆盖范围和表达质量，还取决于制度信号的可信度、受众的解释条件，以及制度实践与外部主体实际需求之间的适配程度。
这一命题有助于将国际传播研究从相关性描述推进到机制分析，也为后续的实证研究提供了方向。
五、中国为什么尤其需要制度传播？
中国国际传播面临的一个现实问题，是中国的发展实践、制度安排与外部认知之间并不总是同步。部分外部受众缺乏足够的信息和直接经验，部分受众则会通过既有的政治立场、媒体框架和地缘政治判断解释中国的政策与行动。
在这种环境中，增加信息供给固然重要，但并不能保证外部认知随之改善。如果受众对信息来源缺乏信任，或者无法验证传播内容所描述的实际情况，更多的信息未必能够带来更强的说服力。
制度传播提供了另一种思路：不把所有问题都归结为表达能力不足，而是同时考察制度实践能否产生可理解、可验证的信号，以及外部主体能否通过具体接触形成独立判断。
需要强调的是，制度传播不是保证外部主体接受中国制度，更不是假定某种制度安排必然具有普遍吸引力。它要求传播者将外部主体的真实关切纳入分析，并允许不同受众基于自身利益和经验形成不同判断。
主要参考文献
1.毕研韬.海南自由贸易港国际传播：理论框架与行动原则[J].海南师范大学学报（社会科学版），2025（04）:9-18.
2.毕研韬、唐玥宸.以法治创新和制度传播驱动国际传播转型——海南自贸港信任叙事的构建逻辑[J]. 南海传播，2026（3）:7-11.
作者沈砚秋系香港《无界传播》传播学频道编辑。
